绿色公路管理体系构建

  文章构建了以组织制度、过程管理制度、考核评价与约束激励制度构成的绿色公路管理体系。组织制度明确了绿色公路管理的组织架构与分工职责。过程管理制度按照规划期、建设期、运营期提出开展绿色公路有关工作的程序、内容、要求。考核评价与约束激励制度提出了绿色公路考核评价方式，以及包括法律制裁、行政管理、合同管理、信用管理等方式的绿色公路约束机制和包括表彰、信用管理、奖金等方式的绿色公路激励机制。

  作者简介：胡萌（1973—）,男,硕士,高级工程师,研究方向：公路建设管理。;

  基金：江苏省交通运输科技与成果转化项目“江苏省绿色公路可持续发展的策略与关键技术体系研究”（2019Y70）;

  绿色公路是贯彻新发展理念，实现公路高水平发展的重要举措。“十三五”期间，全国绿色公路发展取得很明显的成效。当下，绿色公路管理体系不完善成为制约绿色公路发展的瓶颈，主要体现在，国家和地方现有绿色公路政策要求大多较为宏观，绿色公路建设的基本流程和奖励惩罚机制尚未成型，绿色公路建设仍以“展示型”示范工程为主，尚缺乏向自主自律行为发展的制度引导和约束[1,2]。因此，构建绿色公路管理体系，明晰绿色公路建设的职责分工、工作流程和奖励惩罚机制，将业已发布的绿色公路评价标准、绿色公路建设技术指南串联起来，实现落地见效，从而推动绿色公路长效发展，显得十分迫切。

  管理体系指组织建立方针和目标以及实现这些目标的过程的相互关联或相互作用的一组要素[3]。绿色公路管理体系指为实现绿色公路发展目标，有效开展绿色公路建设活动而建立的一系列管理制度的有机组合。

  首先，绿色公路管理体系应当以绿色公路政策文件为指导，贯彻行业绿色公路发展政策中的管理要求，如交通运输部《关于实施绿色公路建设的指导意见》以及各省（市、区）发布的各自省级绿色公路发展政策。

  其次，绿色公路管理体系应当与现行法律和法规、部门规章、规范性文件协调，与公路基本建设程序和运营管理模式有机融合，如公路法、节能能源法、土地管理法、环境影响评价法、水土保持法等法律和法规，公路网规划编制办法、公路建设项目可行性研究报告编制办法、公路工程基本建设项目设计文件编制办法、公路工程竣（交）工验收办法等行业规范性文件等。

  以交通运输部《关于实施绿色公路建设的指导意见》中的管理要求为依据，结合管理体系的一般性定义，绿色公路管理体系可由组织制度、过程管理制度、激励约束与考核评价制度三部分构成。组织制度是指明确绿色公路建设参与者及其相互间关系与各自职责分工的制度。过程管理制度是指明确绿色公路全寿命周期各阶段的工作程序和工作内容的制度。激励约束与考核评价制度是指明确绿色公路考核评价和奖惩办法的制度。

  从绿色公路规划、建设、运营全寿命周期和资源节约、节能高效、生态环保、服务提升全要素两个维度识别，与绿色公路有关的参与者最重要的包含：各级人民政府及同级的交通运输主管部门、发展改革、自然资源、生态环境、住建、水利、农业农村、文化旅游、公安等其他部门，各级公路管理机构（包括高速公路经营管理机构），公路建筑设计企业、可行性研究单位、勘察设计单位、实施工程单位、工程监理单位、其他专题咨询单位等，公路养护作业单位，客货运输企业、驾乘人员，公路沿线环境敏感区域，专家、媒体、行业学（协）会等。

  绿色公路各参与者之间关系包括：同行业各级政府部门之间的行政管理关系、同级各行业政府主管部门之间的分工协作关系、政府部门与企业和事业单位之间的行政监督关系、企业和事业单位之间的合同管理关系、公路行业与行业外的公共管理关系等。

  根据法定公路主管部门及其职责权限，各级人民政府交通运输主管部门主管本行政区内的绿色公路工作；相应地，交通运输主管部门可委托其下设的公路事业发展机构具体承担公路绿色发展工作，各级人民政府交通运输主管部门的内设机构和直属单位按照各自职责，做好绿色公路相关工作。

  (1）规划阶段。各级人民政府及交通运输主管部门应根据公路规划的级别按照《公路法》规定的编制和审批权限在公路规划编制与审批工作中做好绿色公路有关工作。省交通运输主管部门应当负责制定该省绿色公路发展规划，县级以上交通运输主管部门可依据上级绿色公路发展规划制定该行政区绿色公路发展规划。

  (2）建设与运营阶段。公路建设与运营阶段的绿色公路实施主体依据公路类型和阶段的不同确定。

  高速公路的项目建议书、工程可行性研究阶段的绿色公路工作由省交通运输主管部门负责，初步设计和项目建设实施阶段的绿色公路工作由高速公路建筑设计企业负责；高速公路运营阶段的绿色公路工作由高速公路经营管理单位负责。

  普通国省道建设阶段的绿色公路工作由设区市、县（市、区）人民政府明确或组建的普通国省道建筑设计企业承担；普通国省道养护和管理中的绿色公路工作由设区市交通运输主管部门负责。

  农村公路中，县道的建设、管理、养护，乡道的管理，县道与乡道的运营中的绿色公路工作由县（市、区）交通运输主管部门负责；乡道、村道的建设、养护，村道的管理中的绿色公路工作，由乡镇人民政府负责。

  除实施主体外，承担公路规划研究、勘察设计、施工、监理、咨询、养护作业等的从业单位通过合同管理方式参与绿色公路建设，按照与业主单位的合同约定负责各自工作范围内的绿色公路有关工作。

  公路网规划是公路全寿命周期的起点，是确定公路建设项目的基础，是公路合理地布局、协调发展的重要手段。公路网规划阶段实施绿色公路的重要举措是落实规划环境影响评价制度，并坚持规划环评早期介入、全程互动，充分的发挥规划环评对绿色公路的推动作用，体现“源头预防”“顶层设计”理念。

  公路建设项目的前期工作最重要的包含项目建议书、可行性研究报告和初步设计，是决定公路工程实体的智力活动过程。由于公路工程的资源能源消耗和生态环境影响均是依托公路工程实体产生的，因此，项目前期工作也是决定公路绿色发展的关键环节。

  该阶段应充分提升公路设计的绿色内涵与特质，将资源节约、节能低碳、生态环保作为主要的因素融入建设方案的比选论证中，同时在推荐建设方案中积极推动绿色公路技术应用，并将绿色公路建设有关费用纳入工程投资估算和概算。此外，在前期工作阶段，还应当依法开展环境影响评价、水土保持评估、用地预审报告编制、节能评估、不可避让生态保护红线论证等专项评价并办理相应的行政许可手续。

  工程建设实施阶段是指自初步设计批准之日起至通过竣工验收正式交付使用之日止。该阶段的绿色公路管理既需要以工程质量和进度为前提，保证绿色公路设计的如期实现，也要关注工程建设施工活动本身的绿色发展。

  建设单位是工程建设实施阶段开展绿色公路工作的责任主体，应当制定该工程绿色公路建设方案，建立绿色公路建设管理规章制度，配备负责绿色公路建设管理的人员，组织并且开展绿色公路有关监测统计、教育培训、对外宣传、技术交流、科学技术创新活动，并在公路勘察设计、施工、监理、咨询等招标文件中及与承包商签订的合同中明确承包商应履行的绿色公路建设有关义务及违约责任，并对履约情况做监督检查。

  施工单位、监理单位及其他参建单位按照合同条款履行绿色公路建设有关义务，如施工单位在施工组织设计及分部分项工程专项施工方案中编制绿色施工实施方案，配置必要的绿色施工设施、人员、设备；监理单位对绿色公路设施的施工质量、进度、费用等和公路工程的绿色施工实施监理等。

  公路管理机构是公路运营阶段开展绿色公路工作的主体，应当制定公路运营阶段绿色公路实施方案与管理制度，配备绿色公路管理人员，将运营阶段绿色公路建设有关费用纳入公路日常管理、养护费用，组织开展绿色公路运营阶段监测统计、培训教育、对外宣传、技术交流、科技创新活动，开展公路运营阶段绿色公路发展后评价。

  预防性养护是指路面病害未显现或路面早期病害刚发生时，及时实施养护，扼制病害的发生和扩大，增加路面的耐久性，以达到全寿命周期最优效益[4]。各级交通运输主管部门和公路管理机构应当按照预防性养护理念制定相应的公路养护标准，并在制订公路养护规划和年度养护计划时，逐步提高预防性养护所占的比例，保障预防性养护的资金投入。

  绿色养护作业是指运用科学管理手段和先进检测与维修技术，在保证公路养护质量与安全的同时，显著降低资源占用，减少环境污染和能源消耗[5]。公路养护作业单位应当事前制定绿色养护方案，按照预定方案有序开展绿色养护作业。对于公路养护管理与养护作业分离的，公路管理机构应当将绿色养护要求纳入招标文件和合同中，并对公路养护作业单位履行绿色养护有关义务情况做监督检查。

  公路绿色附属设施指为保障绿色公路实施效益而修建的能耗与环境计量监测设施、水土保持设施、环境保护设施、景观绿化等设施。公路管理机构应当组织制定公路绿色附属设施的专项养护标准和养护计划，组织并且开展此类设施的专项养护。

  各级交通运输主管部门或公路管理机构可组织对该行政区或管辖范围内的新建、改扩建公路建设项目和已运营的公路项目进行绿色公路考核评价。考核评价的技术方面的要求可执行《绿色交通设施评估技术方面的要求第1部分：绿色公路》（JT/T 1199.1—2018）或各省（市、区）已发布的绿色公路评价区域标准[6]。由于目前绿色公路建设还是以试点示范形式为主，因此近期建议以典型项目自愿申报评价的方式，远期可逐步推行覆盖所有公路项目的考核。考评的结果可作为交通运输主管部门进一步实施绿色公路激励与约束的依据。

  约束是指通过惩罚、威慑手段强制公路建设运营参与者履行绿色公路有关行为和义务，能采用法律制裁、行政管理、合同管理、信用管理等方式。

  我国《土地管理法》《节约能源法》《环境保护法》等法律和法规中均对涉及资源节约、节能低碳、生态环保的违背法律规定的行为作出罚则。法律制裁是最为严厉，也是最为有效的约束方式。

  行政管理主要是发挥交通运输行政主任部门对绿色公路的监督作用。交通运输主管部门可利用前期工作阶段对初步设计文件的审查权限、工程竣（交）工阶段的验收权限约束有关责任单位在公路设计和工程建设实施阶段落实绿色公路要求。

  公路建设单位能够最终靠与设计、施工、监理单位之间，公路管理机构能够最终靠与养护作业单位之间签订的合同中约定的绿色公路工作义务及违约责任条款，约束相关的单位落实绿色公路工作。

  公路工程建设市场实施信用管理[7]。可将绿色公路建设运营及资源节约、生态环保、节能减排等工作纳入信用考核指标，通过信用评级引导相关的单位积极实施绿色公路有关工作。

  激励是指通过奖励手段引导公路建设运营参与者积极实施绿色公路有关行为，能采用表彰、信用管理、奖金等方式。

  由交通运输主管部门发文授予“绿色公路”称号、利用互联网和出版物进行绿色公路典型示范宣传等。

  将获得“绿色公路”称号或表彰纳入信用评定或提级条件等，激励公路建筑设计企业和公路管理机构积极主动地推动绿色公路有关工作。

  省级交通运输主管部门将绿色公路有关主题纳入交通运输节能减排、污染防治、科学技术研发等专项资金申报目录，鼓励公路建筑设计企业和公路管理机构以绿色公路项目为依托申报专项资金补助，按照有关经费管理规定对合乎条件的项目给予资金支持。

  针对目前绿色公路管理制度尚不完善的问题，构建了以组织制度、过程管理制度、考核评价与约束激励制度构成的绿色公路管理体系，明确了绿色公路管理的组织架构与分工职责，明确了公路规划期、建设期、运营期绿色公路的工作程序和工作内容，提出了绿色公路考核评价方式与约束激励机制，以管理制度为抓手，为推动绿色公路长效、规范发展提供管理支撑。

  [2]康智鹏,康瑞芳.绿色公路建设的瓶颈分析与发展建议[J].交通世界,2020(11):12-13.

  [5]危春根,余胜军,张鹏.绿色公路养护评估指标体系研究[J].公路交通科技(应用技术版),2020(7):325-329.

  [7]齐锡晶,王俊楠,康伟鑫.公路工程建设项目质量与安全信用评价[J].土木工程与管理学报,2020(3):13-18.

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