2023-11-29 01:33 新闻中心
铁路土地综合性开发之困与途
在中国铁路建设急需大量资金的当前，告别部委身份之后，中国铁路总公司一定要按照市场化的规则探索出一条持续发展的新路子。这时候，铁路系统闲置中的大量土地资产被综合利用就被提上日程，而这也成为铁路系统提出 铁路土地综合开发 这一方案的最直接原因。
2014年2月25日，中国铁路总公司资产评定估计项目招标和中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标会在北京举行。据了解，在北京铁道大厦三层多功能厅的开标现场共有110多家评估机构购买了招标文件，当日递交标书的评估机构也有近40家。
根据现场参加竞标的相关评估机构负责的人介绍，本次招标现场一改往日铁路项目招标现场冷清的局面，与会者众多，来自全国各地的评估机构对此次招标很关注，并有多家机构表示志在必得，充满竞争气氛。另外，根据中国铁路总公司的安排，中国铁路建设投资公司将在3月底公布两项招标的中标结果，随后进入评估阶段，计划用两个月的时间完成评估报告，报送中国铁路总公司。随着中国铁路总公司资产评定估计项目的开启，铁路系统土地综合性开发即将启动，而这对中国铁路建设将产生重要影响。
其实，在庞大的铁路系统内，铁路土地资产评定估计极其复杂。按照几十年形成的惯例，修建铁路所需土地一直是由国家征用之后划拨，其价值并未体现在相关报表上面。而且，中国铁路系统的铁路总公司-路局-站段的三级管理体制也使得土地的使用面临一系列亟待解决的问题。
在中国铁路建设急需大量资金的当前，告别部委身份之后，中国铁路总公司一定要按照市场化的规则探索出一条持续发展的新路子。这时候，铁路系统闲置中的大量土地资产被综合利用就被提上日程，而这也成为铁路系统提出铁路土地综合开发这一方案的最直接原因。
虽然在国务院发布的《关于改革铁路投融资体制快速推进铁路建设的意见》中有加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用的措辞，但要想真正将这些措施落到实处，难度不小。
据相关新闻媒体报道，在年初召开的铁总工作会议上，有一些地方路局的局长在会上表示，盘活铁路土地资产是个好政策，铁路的土地资产也很庞大，但要用好这一政策，盘活这块资产，问题很多，其中一个就是管理多头，资产的权属太过复杂，有些属于总公司层面，有些属于铁路局，有些属于底下的站段，更有些属于站段底下的多经公司，而在实行铁路建设融资的合资公司制度之后，问题更为复杂，一些土地资产还涉及到地方政府以及外部投资者。
除了铁路土地资产的产权不清晰外，来自政策上的障碍也不少。北京交通大学教授赵坚指出，土地的管理单位是归国土部门，城市的建设是归建设部门来管，建设部门和规划部门对城市有一个整体规划，城市规划若不调整的话，火车站附近要进行高密度的开发很难进行，另外，按照国土部门的规定，交通用地不能用于商业用地，这些政策都要调整。
铁路土地资产盘活的另一难题是土地用途属性问题。原先铁路沿线的土地都属于划拨性质，属于公益性用地，用于交通运输和相关的生产生活，现在要进行开发，涉及到用途改变问题，需要经过土地管理部门的批准和允许，同时，原先划给铁路部门的用地可能只是沿线内很小的一块，如果要进行商业开发，势必要跟周边的土地一起规划利用，这就涉及到统一的规划、征地等问题。这方面，需要有不少制度和法规上的突破和调整。
另外，开发主体也是其中一个制约因素。以香港为例，进行房地产开发和铁路经营的主体都是一个，既是房地产公司，又是铁路建设和运营的公司。但是在内地这两方根本不可能是同一个，房地产开发商不建设也不经营铁路。
虽然铁路土地资源的综合利用存在着种种的瓶颈，但在铁路建设的当下，土地资源利用必须取得突破慢慢的变成了业内的共识。
2月23日、24日，中国铁路总公司专门召集全国18个路局和三大专业运输公司主要负责人，召开了全路土地经营开发的工作会议。这次铁路总公司的高层会议无疑对25日的招标会有着重要的意义。而中国铁路总公司副总经理彭开宙在会上强调，在土地综合经营开发方面，今年必须要取得突破性进展。
据相关新闻媒体报道，其实，中国铁路总公司早就开始做着相关的调研工作，并已组织专人赴广东等地就沿线土地开发实际调研。据铁路总公司内部的人偷偷表示，之所以选择广东，是因其境内广深铁路在铁路沿线土地开发中拥有得天独厚的条件。广深铁路拥有土地所有权总面积超过1000多万平方米，且铁路途经区域经济发达，目前广深铁路沿线和车站对于土地利用率较低，开发空间很大。因区域经济发展不平衡的原因，铁路沿线土地开发，南方路局条件优于北方路局，东部路局条件优于西部路局。
其实，中国铁路总公司成立一年来，其动作不可谓不小。包括启动了铁路货运改革、铁路投融资体制改革等等举措，但观察的人说，铁路投融资体制改革中力推的铁路发展基金停滞不前，关于该基金的配套政策和实施细则一直未有进展，而民资入铁更是只闻雷声不见雨。铁路建设资金在这些外部输血全都指望不上的情况下，中国铁路总公司只能挖掘内部存量，铁路沿线的土地开发与经营便是目前最现实的策略。
据财新网报道，中国铁路总公司进行的这一系列动作，旨在摸清家底，重估和盘活资产，近期还将在其沿线土地资产经营开发、土地授权经营和统筹利用等领域有大动作，为下一步大规模的资产置换作准备。
如果一旦完成了对铁路土地资产的清理工作，闲置的土地资产将做何用途或许已经摆在铁路的议事日程之上。按照铁总的想法和现实的考虑，将土地直接用于房地产开发或许是最直接、最能见到效益的方式。但未来，实现整个铁路系统的整体开发必然是一个最重要方向。
2013年8月，国务院发布了《关于改革铁路投融资体制快速推进铁路建设的意见》，这被认为是中国铁路系统实施改革以来的一次大动作。
该文件对铁路在新形式下的投融资政策做了一些具体的规定，如向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
但一年下来，这一当时被媒体热议的政策并没有给铁路的投融资带来真正的改善。在很多专家看来，中国铁路总公司负债庞大，但另一方面又有大量的资产被闲置。无论是债务压力还是建设形势，盘活资产、筹集资金都将成为铁总工作的重中之重。
《关于改革铁路投融资体制快速推进铁路建设的意见》就明白准确地提出要加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。另外，该文件还对土地的开发模式也有相应的描述：创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间做综合开发。
对铁路沿线土地的开发，在排除政策上的障碍之后，可操作性更强。按照国外及香港铁路的建设经验，在铁路沿线进行大量的房地产开发不但可以带来巨额的资金收益，而且人流的大量聚集更是对铁路的运营起到极大的促进作用。
有行业分析人指出，此次中国铁路总公司开展土地和资产评定估计招标就是向社会释放出的一个强烈的信号，即相关政策慢慢的开始松动，原先闲置的铁路沿线土地将开始产生价值，或许将大量的用于房地产开发项目。
其实，在今年召开的全国铁路工作会议上，铁路沿线土地资产经营开发被列为2014年铁路改革的重点任务之一。有消息人士称，中国铁路总公司正在研究铁路土地综合开发问题，打算由国土部等部门联合规划制定政策，但最终好处归中国铁路总公司。
其实，关于中国铁路改革的方案从来都不缺少，近日，新华社瞭望智库透露，中国铁路总公司其实早就向国务院提供了一个更大范围的铁路土地整体开发的铁路城镇综合体庞大方案，国务院在也将方案责成国家发改委和国土资源部对这个方案进行了仔细的研究。国土部负责相关土地配套政策的制定，国家发改委负责相关项目审批。
据该消息显示，铁路城镇综合体类似项目在深圳已有成功先例。在江苏南京、浙江杭州也都有这样的雏形。通过该政策，可以打破铁路投资建设和沿线土地开发升值互相割裂的局面。政府让出一部分土地增值收益给企业，降低自己的投资和运营补贴的金钱上的压力；通过市场化机制引进的企业，通过分享轨道沿线土地增值收益，可实现商业化运营。
在国土资源部有关人员看来，通过铁路+土地的开发模式，也能将不同的城市串联起来，有利于培育壮大城市群，并促进区域协同发展。今后，铁路站点建在何处，不是由城市政府说了算，而是由轨道建设投资主体，依据沿线土地增值收益的科学测算，来和城市政府共同商定站点选址。
瞭望智库认为，铁路城镇综合体项目的推广，将对地方政府土地财政模式构成冲击，甚至打破以往的房地产开发模式。今后，城市轨道沿线的土地将会更多地交付给轨道交通建设主体来开发，轨道沿线公开招拍挂的土地将会慢慢的少。对于既有铁路建设资质又有房地产开发资质的企业而言，带来了发展利好。
但这并不代表其他投资公司参与的空间会变小。一方面，市场化的非公有制企业有控股或参股轨道交通建设的机会；另一方面，房地产开发企业也能够最终靠和轨道建设企业联合，参与轨道沿线土地的商业开发，双方可各自发挥优势，实现互利共赢。
在全世界范围内，铁路的发展总是与经济发展紧密关联的，铁路的活跃程度也体现了一个地方经济的活力。而美国、日本的铁路发展所走过的道路对中国今天的铁路发展更是具有十分重要的借鉴意义。
日本铁路企业最基本的经营策略就是土地经营与铁道经营同时进行，同时最大限度地考虑铁路双方向运输的特点。以铁道事业为中心，以房地产开发及租赁业、百货店等流通服务业、公共汽车业、出租汽车业、旅客吸引事业（旅游观光业、宾馆设施等）为兼业的经营模式。在1955年~1975年的经济快速地增长时期，通过主、兼营业相互补充的形式有效的开展经营活动，历史性的构筑了作为综合发展商的基础。在目前日本经济整体不景气的情况下，唯有私铁集团公司等少数企业还具备从事大型城市综合开发活动的能力。在国内外城市轨道交通市场化经营都很艰难的情况下，在日本大城市交通中起着及其重要的作用的日本14家大型私铁企业的收支率大多数都达到或超过100%。
在日本，轨道交通与房地产的综合开发策略是20世纪20年代初期，由Hankyu铁路公司在大阪地区首先采用的，由于这种综合开发策略取得了巨大的成功，被铁路公司在东京及日本其它地方广泛的采用。对私营铁路的经营者而言，修建铁路不仅能从为城市提供交通服务中获利，也是房地产开发的重要商机。铁路公司通常由分别先行从手中廉价获得沿线土地的众多公司合伙组成。统一进行土地利用与铁路建设规划以及基础设施配套，然后出售部分土地以补偿配套费用，其余用于自行开发。
通过铁路与沿线土地综合开发的方式,以铁路带动土地开发,以土地开发培育铁路客运的客源。阪神、阪急电铁公司也都发展成了多元化经营的产业集团。它们除了铁路事业外,涉足的产业还有地面公共交通、房地产、商业、旅馆、旅游业、文化设施、游乐设施等,此外还对外投资。铁路主业带动了其他兼业,兼业支持了铁路主业。
19世纪后半叶,美国政府曾为支持铁路建设推行了大规模的土地转让政策。1850年国会终于通过了援助铁路建设的第一个土地转让法令，资助修建由大湖区到墨西哥湾的铁路。该法令授权向伊利诺伊、密西西比和阿拉巴马三个州转让了作为路权的200英尺宽土地，外加每英里每侧各6平方英里的公共地块，州政府可以出售这些土地或转让给铁路公司以帮助筹集建设资金。相应的条件则包括：铁路要保证在10年之内建成，否则土地就要收回或将出售土地的款项转为联邦政府债权；土地转让铁路必须免费运输联邦政府物资和军队，邮运运价也由国会制定；铁路公司要向州政府交纳相当于总收入7%的特别税。后来建成的这条伊利诺伊中央铁路总共耗资2344万美元，其中绝大部分来自售卖土地所得收入，只有不到六分之一的资金来自私人投资。
1850年的法令开了铁路土地转让的先例。到内战爆发前的1859年，国会拨出的国有土地已超过1800万英亩，涉及到12个州，总共帮助40多个铁路公司建设了8647英里线年，由于若干涉及铁路土地转让的丑闻影响恶劣，美国国会停止批准新的铁路土地转让授权法案，且其后再未能恢复。而原有土地转让授权的最后结清工作一直拖到包括相关条款的1940年运输法生效以后才完成。根据1850~1871年联邦铁路土地转让法的授权，包括为加快铁路建设向有关州政府的土地转让，共有89宗联邦政府的铁路土地转让，共批拨转让国有公地约1.7亿英亩（约合68.8万平方米），涉及到80多家铁路公司；其中17宗因为铁路公司违约未能实现，其余72宗总的土地转让面积为1.3135亿英亩（约合53.2万平方米）。
1940年成立的联邦政府铁路土地转让问题调查与研究委员会于1943年得出结论认为，政府从土地转让交易中获得的收益已经大大超出原来的期望，应该把这一页历史翻过去。
美国最高法院的判决则认为，《太平洋铁路法》和其他联邦土地转让法并不是给予铁路公司无偿馈赠，而是向它们提出了建议，即一旦它们建成并运营所规定的铁路线，就能轻松的获得公共土地转让的补偿。铁路公司有权接受或拒绝这些建议，如果它们接受了建议，双方就形成一种契约关系，而所建议的内容也就变成双方必须承担的义务。铁路公司建成并运营了这些铁路线，这在某种程度上预示着它们其实就是赚取了相应土地的权利。
可以说，在1850~1890年间美国铁路网的形成时期，铁路网逐渐覆盖了美国的所有地区，数条横跨铁路像纽带更把美国西海岸与另外的地方紧紧地联系在一起，形成了一个完整的铁路网体系，而这一时期的联邦土地转让只是集中在那些位于西部和中西部的战略性铁路干线，并没有一般性地对所有铁路建设予以援助。
铁路土地综合性开发之困与途