城市排水问题的重要性不言而喻。一部城市发展史，必然伴随一部城市地下排水系统发展史。但在我国城市化发展过程中，城市排水系统的规划、建设跟不上城市规模的快速扩张。一旦汛期到来，大范围强降雨天气导致上百个城市年年内涝。内涝成为一种新的城市病，且经多年治理未能治愈。

  年年暴雨、年年城市内涝的根源到底在哪里？多年治理城市内涝有什么偏差？是否有可资借鉴的治理经验？今天，本报推出一组城市内涝有关报道，以回答上述疑问，敬请关注。

  随着城镇化的快速推进，大量人口涌入城市，城市建设“先地上、后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多，一旦遭遇暴雨等极端天气，有可能会出现城市内涝

  治理城市内涝问题不是在短期之内能解决的，是持久战而非速决战，也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的

  应该把城市内涝的治理责任依法压实给城市政府，具体怎么治理由城市政府决定，将基本的责任划分清楚地写入相关法规

  进入汛期以来，我国大范围持续出现强降雨天气，从南到北多个城市发生内涝。这种情况并非今年独有。根据水利部的数据，2010年至2016年，我国平均每年有超过180座城市进水受淹或发生内涝。

  为了解决我国城市内涝问题，6年前公布的《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中提出，“用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系”。同年颁布的《城镇排水与污水处理条例》，为防治城镇内涝灾害提供了法规依据。

  接受《法制日报》记者正常采访的专家觉得，从内涝的特点和产生原因来看，治理城市内涝问题并非一朝一夕的事情，是持久战而非速决战，应该依法压实城市政府对于治理内涝的主体责任，由城市政府依法依据自己特点、财力保障编制排水防涝规划并严格执行，中央政府依法负责督促城市政府落实规划。

  6月10日，受持续性暴雨影响，福建省三明市的梅列区、三元区等两个区多处低洼地段被洪水淹没，全城内涝严重。

  6月14日，黑龙江省哈尔滨市突降大雨，致使全市多个区、县发生严重内涝灾害。

  根据应急管理部近日发布的消息，截至6月16日10时，仅南方最近此雨导致的包括城市内涝在内的灾害已造成8省614万人受灾，88人死亡、17人失踪。

  2011年6月18日，湖北省武汉市遭遇持续大暴雨，城市道路积水严重，交通几乎瘫痪，如同“泽国”；2013年7月18日，云南省昆明市持续大到暴雨，包括盘龙江在内多条河流暴涨，无法行洪，导致全市多个地方内涝；2015年6月2日，江苏省南京市暴雨如注，雨量最大时1小时相当于全城倒下3.3亿吨水，当日南京市内涝严重，多处道路、隧道积水，水深及人腰。

  住建部资料显示，2007年至2015年，全国超过360个城市遭遇内涝，其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时，淹水深度超过半米。

  水利部多个方面数据显示，2010年至2016年，我国平均每年有超过180座城市进水受淹或发生内涝。

  2017年，国务院还确定近年来内涝灾害严重、社会关注度高的60个城市名单，要求这些城市抓紧编制完成城市排水防涝补短板实施方案。

  在这份名单中，安徽上榜城市数量最多，达到14个，包括合肥、蚌埠、淮南等；湖北居次，有10个城市上榜，包括武汉、黄石、荆门等；湖南有9个城市上榜，包括长沙、益阳、常德等。

  究其原因，国家减灾委专家委员会委员、《水利学报》主编程晓陶在接受记者正常采访时说，随着城镇化的快速推进，大量人口涌入城市，城市建设“先地上，后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多，一旦遭遇暴雨等极端天气，有可能会出现城市内涝。

  程晓陶认为，“目前，整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配”，城市缺少现代化内涝防治体系，不仅是管网建设不足，包括蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏配套。

  讨论城市内涝，有一个事件无法绕过去，那就是2012年发生在北京的“7·21”特大暴雨。

  当年7月21日，北京市遭遇数十年未遇的雨，多个低洼路段积水，城市内涝严重，160多万人受灾，其中79人死亡，经济损失上百亿元。

  在程晓陶看来，“7·21”特大暴雨事件的发生，成为《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》2013年3月对外发布的一个背景。

  这份经国务院同意发布的通知要求，2014年年底前编制完成城市排水防涝设施建设规划；力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造；用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。同时要求，健全法规标准，“规范城市排水防涝设施的规划、建设和运营管理”。

  2013年9月6日，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》发布，其中着重提到要建设较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。

  20多天后，也就是2013年10月2日，国务院公布《城镇排水与污水处理条例》，以加强对城镇排水与污水处理的管理，保障城镇排水与污水处理设备安全运作，防治城镇水污染和内涝灾害，保障公民生命、财产安全和公共安全。

  国务院有关部门负责人在介绍《城镇排水与污水处理条例》出台缘由时说：“城镇排涝基础设施建设滞后，暴雨内涝灾害频发。一些地方对城镇基础设施建设缺乏整体规划，‘重地上、轻地下’,重应急处置、轻平时预防，建设不配套，标准偏低，硬化地面与透水地面比例失衡，城镇排涝能力建设滞后于城镇规模的快速扩张。”

  《城镇排水与污水处理条例》明确规定，易发生内涝的城市、镇，还应当编制城镇内涝防治专项规划，并纳入本行政区域的城镇排水与污水处理规划。

  一个随之而来的疑问是，《城镇排水与污水处理条例》施行至今已经5年有余，为何多个城市还是年年内涝？

  在程晓陶看来，首先要明确的是，治理城市内涝问题不是在短期之内能解决的，是持久战，不是速决战，也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的。

  “世界经验表明，人口城镇化水平要达到70%以上才进入相对平衡状态。所以我国未来(城市)内涝的压力还会加大。”程晓陶说。

  1998年年末，我国人口城镇化水平为30%；2018年末，全国非流动人口城镇化水平为59.58%，距离70%人口城镇化水平还有相当一段距离。

  程晓陶认为，年年治理年年内涝的另一个原因主要在于，《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》和《城镇排水与污水处理条例》没有正真获得严格执行，尤其是一些城市并没有依法编制城镇内涝防治专项规划并严格落实。

  中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮和记者说，目前，包括《城镇排水与污水处理条例》和相关规范性文件在内，为城市政府治理内涝提供了足够的法律依据，不能说城市政府治理内涝的法律制度供给不足，重点是落实不够。

  林鸿潮认为，城市内涝严重与整个城市的规划不合理有很大关系，不论是规划理念，还是规划基础设施，都有问题。因此，要完全解决城市内涝需要“伤筋动骨”。

  程晓陶还观察发现，有关部门这几年的主要精力在推动建设“水弹性城市”，这样的做法在某些特定的程度上影响了此前的城市内涝治理思路。

  “海绵城市”是一种新型的城市雨洪管理概念，即让城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面拥有非常良好的“弹性”。

  程晓陶分析说，城市内涝治理工作开始以后，有关方面发现改造排水系统非常难，比如地底下不是只有排水管，还有供水管、供电线路、网络线路等，地下没那么多空间，“水弹性城市”建设思路应运而生——通过城市里的雨水调节池、下沉式绿地等方式，把地表径流留住，这样就不用改造地下管线。

  但程晓陶认为，这种城市建设的指标并不足以应对持续强降雨，实践证明也并不能完全解决城市内涝问题。

  程晓陶认为，治理城市内涝，还要回到《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》和《城镇排水与污水处理条例》上来，把治理城市内涝的责任依法压实到城市政府的头上。

  《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中提出要落实地方责任。“各地区要把城市排水防涝工作作为改善民生、保障城市安全的紧迫任务，切实落实城市人民政府的主体责任，加强排水防涝工作行政负责制，将其纳入政府工作绩效考核体系。”

  《城镇排水与污水处理条例》更是明确了责任追究：县级以上地方人民政府及其城镇排水主管部门和其他有关部门，发现违背法律规定的行为或者接到对违背法律规定的行为的举报不予查处的，或者有其他未依照条例履行职责的行为的，直接负责的主管人员和其他责任人员将被处分。

  今年入汛前，也就是2019年3月，国务院有关部门还印发通知，要求强化排水防涝安全责任制度，切实落实城市政府主体责任，做好城市排水防涝工作。

  记者搜索公开资料发现，2013年以来，鲜有城市政府负责人或其他直接责任人员因城市内涝被问责。

  林鸿潮分析说，城市政府治理内涝责任不好落实的原因有两个，一是城市内涝有自然灾害的因素，所以最终都可以将原因落到自然方面；二是从应急管理方面来说，实践中的追责往往与导致非常严重后果挂钩，城市内涝一般不会因人为因素造成难以处理的后果，一般不涉及问责问题。

  林鸿潮还认为，仅通过依照法律来追究责任的方式问责，解决不了城市内涝问题。需要巨大的财力投入和详细的施工规划，“短期内不能期望通过问责方式作为解决城市内涝的主要路径，也不能每年内涝，每年问责一次城市政府行政首长，实际上城市行政首长也解决不了这样的一个问题”。他建议，在立法上，可以适时修改有关规定法律法规，依法推动城市规划的完善，推动解决城市内涝问题。

  程晓陶同样认为，压实城市政府的责任不能以现在这种行政考核、绩效考核的方式，而应该把城市内涝的治理责任依法压实给城市政府，具体怎么治理则由城市政府决定，将基本的责任划分清楚地写入相关法规。在相关法规完善后，中央政府则依法对城市政府执行规划情况做监督检查。（陈磊）

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